專家觀點|結構-功能：社會組織的應急能力及困境改善途徑
來源: 永康市中翼工貿有限公司發(fā)表時間：2025-07-21
摘要：社會組織介入突發(fā)事件應急，是對政府應急失靈和市場應急失靈的重要補充。基于社會學的結構功能主義視角，構建“組織主體-應急功能”的分析框架，考察社會組織介入應急的優(yōu)勢、存在的困境及改進策略。具體分為三個方面加以考察：一是從“普遍主義-特殊主義”角度看，社會組織介入應急具有特殊功能，既體現一般的組織功能，也體現它們特有的應急優(yōu)勢特色；二是從“主體能力-過程能力”角度看，社會組織內在應急能力的構成涉及不同要素的能力和不同應急環(huán)節(jié)的能力；三是從“外部賦權-內部增能”角度看，外部需要從社會系統(tǒng)四位一體角度賦權社會組織介入應急能力，內部需要從理念、規(guī)制和專業(yè)實力強化角度增強應急能力。
關鍵詞：社會組織；功能特色；應急能力；普遍-特殊；主體-過程；賦權-增能
中圖分類號：D632.9? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ?文章編號：1008-4088(2023)01-0106-09
作者簡介：顏燁，應急管理大學(籌)華北科技學院校區(qū)安全與社會發(fā)展研究所教授、所長，主要研究方向為應急管理、社會結構、社會建設與治理。
王愛軍，黃河科技學院法學系副教授，主要研究方向為民商法。
一、問題的提出
社會組織作為主要社會力量之一，是社會建設與社會治理的重要抓手，是政府主導社會發(fā)展的重要參與者、合作者，是組織結構中不可或缺的要素。因此，社會組織介入突發(fā)事件應急事務，具有不可替代的功能和價值，值得深入探究。
社會組織在汶川大地震賑災、新冠疫情防控、鄭州大水救援等諸多突發(fā)事件的應急處置中發(fā)揮了重要作用。2008年汶川大地震發(fā)生后，迅速介入災中應急救援及災后恢復重建的中國社會組織有300多家，300多萬志愿者奔赴災區(qū)救災，后方志愿者則超過1000萬人，震后慈善捐贈金額超千億元。因此，2008年也被稱為“中國志愿者元年”(或稱“公益元年”)。[1][2][3][4]2020年抗擊新冠疫情中，眾多社會組織參與社會救助和協(xié)助行動，截至當年5月31日，累計社會捐贈資金約389.3億元、物資約9.9億件，累計撥付捐款資金約328.3億元、物資約9.4億件；此外，全國400多萬名社區(qū)工作者，在全國65萬個城鄉(xiāng)社區(qū)，日夜值守進行疫情防控。[5]2021年河南鄭州、新鄉(xiāng)等地發(fā)生特大暴雨洪災，據不完全統(tǒng)計，參與此次河南特大洪災救援的民間救援隊有近800支，志愿救援隊員超過3萬名，其中有不少外地救援隊都是自發(fā)自費趕赴河南。[6]
與此同時，我們通過“全國社會組織信用信息公示平臺”查詢，可知應急類社會組織發(fā)展的總體情況(截至2020年12月31日)[7]：名稱使用“應急”檢索，搜到1103家組織；名稱使用“救援”“緊急”檢索，搜到1995家組織；名稱使用“消防”檢索，搜到766家組織；名稱使用“災害”“災難”檢索，搜到46家組織；還可以使用點擊查看“全國慈善組織”，共有9909家。
隨著高風險社會災變的不斷發(fā)生，社會組織的應急能力建設格外重要，強化“應急社會組織”成為必要。那么，社會組織介入應急事務，與其他社會力量相比，有怎樣的特色功能；應該具備哪些方面的特殊應急能力？在當今中國，社會組織介入應急、強化應急能力，面臨哪些制約因素和難題，需要從哪些方面進行應急能力提升和改進？這些是亟需探討的問題。
二、概念界定與理論視角
(一)社會組織的界定
不同學科對社會組織的界定不同。在社會學上，有兩種界定：廣義的社會組織是指人們從事共同活動的所有群體形式，包括民族、家庭、秘密團體、政府、軍隊、學校等；狹義的社會組織是指為了實現特定的共同目標而有意識地組合起來的社會群體，如企業(yè)、政府、學校、醫(yī)院、社會團體等。[8](P218)后者其實是明文規(guī)定的正式社會組織。美國學者薩拉蒙認為，社會組織是一個具有組織性、民間性、非營利性、自治性、自愿性的社會團體[9](P3-4)，是介于政府組織與社會個體之間的公益性組織。國內社會組織學者王名著眼于人類活動的國家-經濟-社會三分法(對應于國家、市場、社會體系)，將社會組織界定為社會體系中的社會組織，以區(qū)別于國家體系中的政府組織和市場體系中的企業(yè)組織。他認為，這類社會組織是由各個社會階層的公民自發(fā)成立，具有非營利性、非政府性、志愿公益性或互益性的多種組織形式及其網絡形態(tài)的總和。[10](P7)這類社會組織在實踐話語中，是真正意義的“社會性”社會組織，有人稱之為“社會力”。[11]本文所要研究的即是這類社會組織，即指為了實現一定的社會性目標(但不以營利或公共行政為目標)，按照一定的自我規(guī)制而自行、自愿建立起來的社會群體，通常又被稱為民間組織、非政府組織(NGO)、非營利組織、第三部門、新社會組織乃至于一些社會關系網(血緣鄉(xiāng)土等倫理人群)等(這里不包括“社區(qū)”這類社會性聚居組織)，包括中國民政系統(tǒng)所包含的非參公類社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位。
關于社會組織介入應急，國內外學者均有一定的探索。有學者分析認為，國外研究社會組織介入應急事務體現在三個方面：一是與救災相關的社會組織基本信息、救援項目介紹；二是社會組織與應急救援社會組織的關系、功能作用研究，以及社會組織與國際組織人道主義救援的關系研究；三是社會組織參與應急管理的作用研究。[12]
(二)分析視角與框架
要對各類社會組織的功能作用、面臨的難題和能力建設進行分析，我們可以基于結構功能主義的視角，構建“組織主體-應急功能”的分析框架(如圖1)，對社會組織作為一種應急主體的特色功能、內在能力、內外困境及其能力強化進行具體分析。結構功能主義認為，結構決定功能：結構不同，功能則不同；反過來，功能發(fā)揮異常，必將反促結構改進和優(yōu)化。[13](P321-323)這會涉及三個具體的分析(小)視角：第一，為了分析社會組織的功能特色，需要通過從社會組織一般性社會功能與特殊應急事務功能進行思考，從而觀測其在應急事務中的優(yōu)勢特色，即選取社會學上所謂“普遍主義-特殊主義”的關系視角；[14](P54-76)第二，為了分析社會組織內在特有的應急能力結構，需要將其擬人化(人格化)，即作為應急社會主體之一，它們在應急的各個環(huán)節(jié)中應該具備哪些基本的能力和特殊的能力。因此，需要建構一種“主體能力-過程能力”的分析視角；第三，結合當代中國社會組織介入應急實踐的狀況，需要分析影響其應急行動和能力建設的內外影響，從而可以建構一種“外部賦權-內部增能”的分析視角。這三個方面具有一定的邏輯演進關系，具體在后面各個部分論證闡述。
圖1分析框架與內在三類具體分析視角的關系構成
三、社會組織介入應急的特色功能與內在能力構成
社會組織之所以存在和興起發(fā)展，在于它有一定的社會(正)功能。其正功能的理論基礎就是政府-社會關系、企業(yè)-社會關系的理論。社會組織一方面彌補“政府失靈”，一方面彌補“市場失靈”。這里我們主要著眼于社會組織介入突發(fā)事件應急的具體功能來進行解析。各類社會組織因其本身服務功能特性不同、規(guī)模不同，因而在應急事務中就具有不同的應急功能。而且，還有一類專門的應急社會組織，其應急功能是全面的。[15]不同于一般社會功能，社會組織的應急功能往往是在社會服務過程，尤其在介入一場應急活動中顯現的。這里，我們基于“普遍主義”和“特殊主義”的視角[14]，對社會組織的應急功能及其特色作一闡述。
(一)社會組織介入應急的特殊功能
1.社會責任的普遍主義：應急介入和協(xié)作功能
任何一個組織，都具有一定的社會責任，這是普遍主義的責任，社會組織也不例外。在政府主導下，社會組織介入、參與突發(fā)事件或當事主體的應急協(xié)作和配合，不分災種，這是一種普遍性的社會責任，有可能其財產、場地被臨時征用，也有可能需要他們臨時編組參與運輸、物資鏈接、善后恢復重建工作。盡管帶有被動性，但在大災大難(如2008年汶川大地震賑災、2020年新冠疫情防控)面前，一些社會組織如慈善組織、社工機構、心理咨詢組織、應急救援會組織等，主動自發(fā)、自覺介入和參與服務；還有一些經濟功能導向的社會組織，主動捐款捐物；等等。這些都體現主動意義的博愛精神和普遍責任。
2.特定活動的特殊主義：應急規(guī)劃和全責功能
在現代社會，任何社會組織開展社會服務活動尤其是大型活動，一般要按照政府要求或法規(guī)標準，主動制定應急方案和行動規(guī)劃，報備相關部門，并且對整個活動從籌備到開展到結束，擔當全方位、全過程的應急和安全保障責任。這是特別活動的特殊要求。全方位包括人員、設備設施、場所或環(huán)境的應急(安全保障)責任；全過程包括預防、準備、響應、善后應急(安全保障)責任。
3.普遍與特殊的混合式：應急組織的全程功能
這主要是指專門應急類社會組織如民間應急救援隊、慈善機構、應急志愿者機構等理應具備的全部應急功能，既是普遍主義的，也是針對特定災變場景的特殊主義應急功能。但他們不分災種，全災種、全過程發(fā)揮應急功能，即因應他們的專業(yè)化應急，包括專業(yè)性減災預防、專業(yè)性應急準備、專業(yè)性應急響應、專業(yè)性善后應急(安全保障)功能。
(二)社會組織介入應急的特色優(yōu)勢
1.專業(yè)優(yōu)勢與應急精準性
任何社會組織從一開始，都將專業(yè)性、職業(yè)性、專門性視為其存在的根基和“生命”價值，因而它比政府機構更具專業(yè)優(yōu)勢。專注于專業(yè)，成為當代社會組織繁榮發(fā)展的時髦話語。社會心理組織、社會工作機構、慈善職業(yè)組織、醫(yī)衛(wèi)組織、技術中介服務組織等，富有專長。這就決定它們能夠迅速進入應急現場、參與應急事務，起到其他政府部門、其他社會組織起不到的作用。因為突發(fā)事件原因復雜、需要應對解決問題的手段多樣，應急全在于“急”。這些專業(yè)化的社會組織能夠有的放矢，“精準施策”擊中肯綮，“手到病除”“立竿見影”，而不是忽左忽右找不到“病灶”以至于貽誤救援時機。
2.進退靈活與應急高效性
現代社會組織沒有像政府或企業(yè)那樣設置科層制運行模式，基本上是以輕巧型規(guī)模為主，幾十人的居多，即便規(guī)模大的組織在各地設有分支機構，其分支機構也基本以在地性活動為主，而且絕大多數是扁平化管理結構，應急決策信息上下直達。因而對于應急事務，一般著眼于組織本身的專業(yè)能力，能干則進，不能干則退，進退靈活，非常高效，適合于為急而應的應急環(huán)節(jié)和運行方式。
3.親民資本與應急便捷性
社會組織主要源于民間，由公民自發(fā)組織和開辦，因而它天生具有草根性，沒有政府繁多的審批程序，也沒有企業(yè)營利性的尷尬，很容易與當事主體或災民直接溝通互動，這樣更方便于應急解決問題。此外，社會組織長期與當地當事主體或災民在一起，形成了相互信任的關系網絡，對在地情況比較熟悉，即親民的“社會資本”是快捷應急的天然“要素”，能夠與災民一道就近、迅速、快捷收集信息，快速找到事件事故的原因和風險點(地點或方位)，便于快速化解風險、抑制災變后果進一步惡化，實施群眾自救，體現“應急”與“便捷”的交互性特點。
4.公益法則與應急合德性
社會組織本身是一種自愿性、志愿性的公益組織或互益組織，秉持利他主義原則服務社會；這種公益法則和理念化的行動，具有合理性、合規(guī)性；而且，在中國，各類社會組織基本上是登記注冊的合法性組織，因而他們行使道義上的應急服務行動，無疑具有合法性，即便有時無序參與，但其合德性、合法性不容置疑。
(三)社會組織應急能力的內在構成
1.基于主體-過程的“復合軸承模型”能力體系
這里，我們借用帕森斯社會系統(tǒng)理論[16](P37-62)，構建社會組織系統(tǒng)的經濟、政治、社會、文化4個子系統(tǒng)及其應急能力，即“四位一體”的“主體能力”。同時，借鑒應急管理學界將應急管理過程分為災害預防、應急準備、應急響應、善后恢復4個環(huán)節(jié)的做法[17](P2-23)[18](P342)，構建起社會組織介入應急事務的“過程能力”。這樣，基于“主體能力-過程能力”框架，我們對社會組織內部應急能力體系和內容設計為一個“復合軸承模型”，如圖2。
這一模型包括主體要素(四位一體)的4種能力(功能)和應急管理4個環(huán)節(jié)的16種細分能力。基于主體要素的能力是基本條件能力，基于應急管理環(huán)節(jié)的能力是具體事項承擔能力。這兩者是相互聯(lián)系的，基本條件能力決定社會組織介入應急的具體事項承擔能力。這一圖形整體上表達社會組織是一種靈活滾動的應急社會主體，比政府或社區(qū)更為靈便應對災變的主體。其中，內部4個小“軸承”作為組織內在要素，是具有內驅力的傳動要素，帶動外邊16個小“軸承”參與不同應急環(huán)節(jié)。當然，對于一般社會組織不是全部具備這些能力，但對于應急類社會組織應該具備這樣的全部能力。
圖2社會組織介入應急的能力體系的“復合軸承模型”
2.基于社會要素的社會組織的應急能力構成
這是基于前述帕森斯的系統(tǒng)論來分析[16]，大體包括：(1)組織的應急適應能力(Adapt)，即一個社會組織要有自己必備的經濟財力、技術裝備硬件、員工救援保險保障等，才能適應應急事務的需要和介入；主要包括外圍(減災預防和應急準備)環(huán)節(jié)的風險辨識能力、技術裝備能力、籌集募資能力、預警能力、保障能力等；(2)組織的應急達鵠能力(Goal)，即通過組織管理和控制，實現應急目標的能力，具體對應和包括外圍(應急響應)的動員能力、響應能力、施救能力、指揮能力、管控能力等；(3)組織的應急整合能力(Integrate)，就是把內部員工和外部相關力量聚合起來，介入應急救災事務，對應和包括外圍(應急響應和恢復)的合作能力、溝通能力、復原能力等；(4)組織的應急維續(xù)能力(Last)，即維持組織應急行動可持續(xù)性問題，最主要的是包括外圍(恢復與預防)的公益理念和責任意識、學習反思能力、評估咨政能力等。
3.基于應急環(huán)節(jié)的社會組織的應急能力構成
從應急管理四大環(huán)節(jié)看：(1)減災預防環(huán)節(jié)包括：辨識能力，對風險點及其程度的辨識；預警能力，即對災難來襲前具有一定預警能力，社會組織應包括必要的預警技術手段；公益責任意識，即普遍樹立“應急公益”理念，將應急介入視為一種公益、一種社會責任、一種內驅能力。(2)應急準備環(huán)節(jié)包括：專業(yè)能力，即組織應具備一定的應急專業(yè)技術和裝備；籌資能力，既包括準備階段的募集籌資和物質準備能力，也包括災后恢復重建的救災募集能力；保障能力，指社會組織尤其應急類社會組織必須保障救援員工的行動安全，為之進行保險投入等。(3)應急響應環(huán)節(jié)包括：響應能力，指社會組織能否快速行動、快速組織起來等；動員能力，即快速動員組織內部員工和相關外部居民介入應急救援，動員方式包括災情通報、法規(guī)政策宣傳、知識科普、組員入場、發(fā)動捐贈、災前演練、社會運動等；施救能力，具體進入災變現場搶險救災，也包括救援員工自救能力，主要指應急類社會組織具備這種技術含量高的特質；指揮能力，社會組織配合臨時應急指揮部組織、指揮人財物的調配、運送等；管控能力，主要指社會組織對員工和相關居民行為控制、輿情控制、局面控制等；合作能力，主要指社會組織與政府或臨時應急指揮部、專業(yè)救援組織、受災居民等的協(xié)調合作；溝通能力，主要指社會組織與內部員工、外部力量之間的常態(tài)溝通和應急溝通，主要是臨場應急信息溝通。(4)恢復重建能力包括：復原能力，在一定意義上，社會組織尤其有應急類社會組織基于自身社會服務范疇和方向，參與災區(qū)恢復重建，體現組織自身的可持續(xù)發(fā)展能力；學習能力，主要指社會組織通過災后評價、反思和不斷學習其中的經驗教訓，對不足和弱點進行修復整改和完善，以備將來之用；咨政能力，社會組織應該在災中或災后通過評價反思，對政府、對企業(yè)、對自身及其員工開展應急事務的政策建議和咨詢。
四、制約社會組織介入應急能力增長的原因
改革開放以來，中國社會組織發(fā)展迅猛。從“全國社會組織信用信息公示平臺”檢索顯示：截至2020年12月31日，全國社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位共達90萬家，其中，專門應急類社會組織3900多家。[7]但它們在應急功能發(fā)揮和應急能力提升方面，仍然存在內外部諸多難題[19](P149-176)，亟需疏解困境、提升能力。
(一)社會組織介入應急能力較弱的外部困境
從理念、規(guī)制和支撐等角度看，大體有幾方面因素。(1)現代應急公益文化缺失。公益是一種公共行為，捐受時空分離，是“普惠制”理念。目前一些社會組織看重的是，介入應急服務公益事業(yè)給自身帶來的社會影響和廣告效應，本身缺乏內在的公益誠信。這就使得全社會應急意識淡薄，應急文化氛圍不夠濃郁，社會“大應急”理念無法形塑。[20][21](2)準入門檻影響應急介入。中國對社會組織創(chuàng)辦一直實行登記管理機關和業(yè)務主管單位雙重負責的管理體制。這一體制對規(guī)范社會組織管理發(fā)揮了一定的積極作用，但也在一定程度上影響了社會組織發(fā)育和發(fā)展。(3)身份歧視挫傷應急熱情。一方面，社會組織與政府部門、國有企事業(yè)單位難以取得較為一致的身份資格；另一方面，社會組織內部員工身份和待遇也相對較低。(4)組織資金來源渠道不暢。在中國，政府對純民間性質的公益組織資金供給缺乏有效的制度安排，政府采購、外包委托沒有確定機制；社會捐助不夠，應急救援捐贈動力缺乏。(5)社會監(jiān)督機制較為缺失。公眾對社會組織的監(jiān)督沒有相應的法律保障機制，面對他們運轉違規(guī)時，公眾顯得束手無策，尤其是在受益人不確定時，利益相關者或公眾更是無能為力。這就影響公眾對社會組織介入應急的看法，反過來降低社會組織介入應急事務的熱情。
(二)社會組織介入應急能力較弱的內部掣肘
從人財物和規(guī)制等方面看，大體有如下因素。(1)發(fā)展資金不足制約應急介入。中國社會組織自身發(fā)展乏力，除了外部支撐不足，內部的自創(chuàng)性服務收入太低，影響介入應急的熱情。(2)人才資源瓶頸掣肘應急介入。社會組織人才在戶籍、工資、福利、社會保險、人事代理、獎勵、培訓、職稱等諸多方面，經常遇到無法可循、無規(guī)可依、有規(guī)難依的困惑；內部人力資源結構不合理，教育培訓開發(fā)不夠；員工工資待遇較低，還存在工資福利有拖欠、克扣現象，降低員工連續(xù)為組織目標奮斗的熱情；應急專業(yè)資深員工流動率過高，阻礙組織的發(fā)展。(3)社會信任不足折抵應急聲譽。社會公信力是社會公益組織的生命。在具體實踐中，有的慈善組織打著公益服務幌子，進行營利性商業(yè)活動和分紅；有的規(guī)避納稅義務；有的利用政府相關授權搞特權壟斷設卡拿要、亂收費，甚至組織內部管理官僚化，利用專業(yè)權威或壟斷地位牟利。總體而言，現代化的治理結構尚未形成。(4)應急法規(guī)應急素質缺乏。目前，中國社會組織參與應急救援缺乏具體法規(guī)制度保障和約束，缺乏統(tǒng)一組織指揮和調配。有些社會組織救災方式不當、物資分配不均衡、與政府缺乏必要溝通，應急救援低效無序。有些社會組織并不具備應急能力和素養(yǎng)，對突發(fā)性事件比較茫然，甚至于不知所措。一些社會組織缺乏科學施救知識、技能和科學方法，也沒有現代化的設備設施，有時候出現施救者反而被困，甚至犧牲生命的情況。即便一些專業(yè)應急社會組織，也一度存在組織化程度不高、應急救援災種和專業(yè)單一、持續(xù)性應急救災能力不足等問題。[22]
總之，社會組織介入應急事務，存在“外部問題內部化”與“內部問題外部化”的雙重困惑。前者是指社會組織的外部政策及環(huán)境限制其發(fā)育壯大，以及外部監(jiān)管機制缺失，導致組織內部資源機會緊張和工作失序；而后者是指組織內部功能紊亂，轉嫁給外部的相關受眾。因此，亟需內外開弓，強化社會組織介入應急能力建設。
五、社會組織強化應急能力的途徑
針對上述存在的制約因素，我們就社會組織提升應急能力著眼于“外部賦權”與“內部增能”兩方面途徑進行分析。
(一)“四位一體”的外部賦權途徑
外部途徑主要是從制度系統(tǒng)“四位一體”(文化理念、行政法律、經濟財稅、社會行動)為社會組織介入應急賦權增能，即賦予其平等權、準入權、優(yōu)惠權、正當權、行動權的能力(如圖3)。
圖3社會組織介入應急的外部賦權增能途徑
第一，確立“應急公益”理念，賦予社會組織介入應急平等權。應急事業(yè)不在于由誰提供，而在于能否提供、如何提供、提供的數量質量如何，以及人們對于應急服務的滿意度如何。因此，進一步解放思想、轉變觀念，最主要的是要正視政府與社會的關系，破除社會組織姓“公”姓“私”的觀念束縛，確立“應急公益”理念，使得應急社會組織成為中國應急公益事業(yè)的重要組成部分，形成政府與社會組織相互促進、共同發(fā)展、滿足多元需求的新應急格局。
第二，改變“雙重管轄”模式，放寬社會組織介入應急準入權。貫徹國家關于大力發(fā)展社會組織公益事業(yè)的精神，盡快研究出臺《事業(yè)單位法》，盡快制定頒布《社會力量應急條例》，落實社會組織介入應急的法人地位；逐步取消主管部門“掛靠”制度，撤除被掛靠政府部門不必要、不愿承擔的管理責任，改“掛靠”關系為“監(jiān)管”責任，為社會組織、應急社會組織松綁，擴大他們介入應急公益的準入權。
第三，借鑒“開源節(jié)流”做法，給予社會組織介入應急優(yōu)惠權。鑒于中國社會組織介入應急尚處于初級階段的發(fā)展期，需要多種資源扶持，建議政府在融資服務、財稅優(yōu)惠政策(如初創(chuàng)期3—5年內免稅)、土地使用審批減免、對外合作保障、政府購買服務傾斜、應急救援員工保險立規(guī)立法等方面適當給予更大支持；同時，不斷完善社會組織救災捐贈的稅收減免政策；如有可能，借鑒國外先進經驗，開征遺產稅等方法為社會組織介入應急提供資助。
第四，強化“內外監(jiān)管”機制，維護社會組織介入應急正當權。在“事業(yè)單位法”“社會組織法”“社會力量應急條例”等新法中，嚴格規(guī)定社會組織介入應急的規(guī)則、程序和義務責任；建立健全應急公益信息的披露制度，確保社會組織介入應急的收入正當性問題；完善社會組織內部法人治理結構，規(guī)范內部領導、規(guī)范員工的行為取向和辦事紀律，確保依法應急；更重要的是，要強化行業(yè)性自律和社會監(jiān)督，發(fā)揮媒體、公眾等對社會組織介入應急行為的監(jiān)督作用，或借鑒國際經驗開展獨立第三方審計、行業(yè)聯(lián)合審查，試行社會組織介入應急的“星級評估機制”等，確保應急合法性、有效性。
第五，完善“應急介入機制”，確保社會組織介入應急行動權。在上述幾點建議基礎上，政府應該主導制定一套“社會組織介入應急機制”，包括應急規(guī)范機制、應急動員機制、應急保障機制、應急協(xié)同機制、應急共享機制5項，以確保社會組織正當、有序、有效介入。[23]
(二)“人形結構”的內部增能途徑
結合上述因素分析，社會組織介入應急的能力提升亟需從應急信任理念、人才應急素養(yǎng)、應急規(guī)則制度、應急資金支撐、應急技術裝備等途徑不斷增強，具體可以歸納為一個“人形”結構圖來表達(如圖4)：頭部——應急信任的公益理念，是應急能力提升的動力和指引，對應應急文化；雙腿——資金支撐、技術裝備，是應急的物質能力基礎，對應應急經濟；雙手——人才素養(yǎng)、規(guī)則制度，是應急能力增強的活力點，對應應急社群；軀干——應急能力匯聚成氣勢，對應應急管控。
圖4社會組織介入應急的能力增強內部人形結構途徑圖
第一，強化應急信任的公益理念。應急公益理念來源于應急實踐的需要，成為社會組織介入應急行動的先導和指引，也是一種內驅力。社會組織秉持公益理念，其應急行動應獲得社會的充分信任，包括真誠應急、人道主義救援、技藝精湛、遵紀守法以及低費或免費介入減災預防和恢復重建等方面。
第二，不斷培育應急人才。人才是關鍵。無論一般性社會組織還是特殊性的應急類組織，都應該儲備和引進具有應急能力和素養(yǎng)的技能人才，包括應急技術文化素養(yǎng)和遵紀守法素養(yǎng)。一是對接學校專業(yè)教育，招聘一定數量的應急專業(yè)人才；二是強化在崗職業(yè)教育，結合業(yè)務崗位進行先進應急理念、科學應急知識和方法的教育；三是注重引進專家指導，需要定期或不定期引進和接受高層次應急專家指導，針對組織自身情況及時矯正錯誤、彌補不足；四是促進專業(yè)團隊建設，通過各種交流合作方式，切磋應急經驗，提升應急技能；五是注重培育精英引領，有意識地培育組織內部悟性高、能力強、能吃苦的應急精英人才，發(fā)揮他們的應急引領作用。
第三，注重改善應急技術和裝備。現代社會，許多突發(fā)事件急遽兇猛、難以預測、點多面廣、持續(xù)性強，僅僅依靠人力介入應急管理和救援，顯得微不足道。除了專業(yè)性的應急社會組織需要精湛技術、精良裝備外，一般性社會組織也應該適度具備和更新必要的減災預警技術和裝備、簡易的響應救援裝備和基本技能等，以確保自救、互救和救他，讓技術嵌入組織、武裝組織。
第四，適度儲備必需的應急資金。社會組織一般資金短缺，盡量通過多種方式籌措組織運行的基本基金，適度儲備應急資金。組織申辦、年度運營、長期發(fā)展等規(guī)劃方案都應該設計和納入應急資金規(guī)劃，作為組織冗余設置和持續(xù)韌性發(fā)展的物質基礎。
第五，遵守和制定應急規(guī)則制度。一方面，社會組織的整體層面、領導層面、員工層面均應執(zhí)行社會組織運營的基本法律法規(guī)和社會制度，強化應急法律法規(guī)和標準的遵守能力。另一方面，社會組織本身也應該制定內部的應急規(guī)則，如組織從一開始創(chuàng)辦就納入這類應急規(guī)制，并在后期持續(xù)發(fā)展中不斷完善，包括減災預防教育、應急責任安排、應急物資儲備、響應救援行動、恢復重建介入等一系列規(guī)則。這是確保社會組織增強應急能力的重要基礎。