公開征求《安全生產行政處罰裁量權基準（征求意見稿）》意見！
來源: 永康市中翼工貿有限公司發表時間：2023-10-18
關于公開征求《安全生產行政處罰裁量權基準（征求意見稿）》意見的函
為建立健全行政裁量權基準制度，規范行使安全生產行政處罰裁量權，保護公民、法人和其他組織的合法權益，我部起草了《安全生產行政處罰裁量權基準（征求意見稿）》，現向社會公開征求意見。意見反饋截止時間為2023年11月15日，反饋意見請發送至電子郵箱aqscfzjs@163.com。
聯系人及電話：陳語，010-84657872。
附件：
1.安全生產行政處罰裁量權基準（征求意見稿）
2.安全生產行政處罰裁量權基準（征求意見稿）起草說明
應急管理部安全執法和工貿監管局
2023年10月16日
附件1：
安全生產行政處罰裁量權基準（征求意見稿）
附件2
《安全生產行政處罰裁量權基準（征求意見稿）》起草說明
為正確適用新修訂、頒布的安全生產法律、行政法規和部門規章，規范應急管理部門行使行政處罰裁量權基準，更好地保護市場主體和人民群眾合法權益，做到依法行政、執法公正，應急管理部安全生產執法和工貿安全監督管理局起草了《安全生產行政處罰裁量權基準》（以下簡稱《基準》）。現將有關情況說明如下。
一、研究背景
安全生產行政處罰裁量權基準是指導和規范應急管理部門正確行使行政處罰裁量權，進一步規范安全生產執法行為，切實推進依法行政工作的重要指引。原國家安全監管總局在2010年制定的《安全生產行政處罰自由裁量標準》時間較為久遠，總體內容比較陳舊，一些地區雖已制定安全生產行政處罰裁量的相關標準，但裁量尺度掌握不一致，導致實踐中存在“類案不同罰”等問題。黨的十八大以來，隨著全面推進依法治國，強化依法治理，用法治思維和法治手段解決安全生產問題，一系列安全生產相關法律法規相繼制定修訂，尤其是2021年行政處罰法、安全生產法的修改，加快了安全生產法制建設的步伐，因此也應加緊推動完善行政處罰裁量權基準制度。2014年，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出要建立健全行政裁量權基準制度，細化、量化行政裁量標準，規范裁量范圍、種類、幅度。2019年，《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》強調要嚴格規范公正文明執法，規范執法裁量權。2022年，《國務院辦公廳關于進一步規范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》進一步明確要高度重視行政裁量權基準制定和管理工作，嚴格依照法定程序科學合理制定各部門各系統的行政裁量權基準，并對相關工作做出了細化，提出更多要求。為了貫徹落實黨中央、國務院決策部署，更好地適用安全生產法等法律法規的修訂，保障法律、法規的有效實施，進一步規范安全生產行政執法行為，維護社會公平正義，研究制定本《基準》。
二、研究過程
（一）收集資料，統籌推進
收集北京市、山東省、湖南省、江蘇省等省份制定的“安全生產行政處罰自由裁量基準”，結合《國務院辦公廳關于進一步規范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》的有關要求，明確《基準》的制定原則、基本框架等。
（二）系統梳理，分類整理
梳理出涉及安全生產行政處罰的36部法律、行政法規、部門規章，對每一部法律法規規章的安全生產違法行為對應的罰則進行整理，按照違法行為、法律規定、處罰依據、裁量階次、適用條件和具體標準的體例格式編制成表格。在此基礎上，按照不同違法行為類型進行分類，對行政處罰裁量權基準重新進行歸類梳理，形成《基準》（初稿）。
（三）集中研討，銜接論證
在《基準》編制過程中，組織有關專家于5月22日至5月25日在江蘇開展了集中研討和修改，在《基準》（初稿）的基礎上進行修改完善。另外，采納有關專家的意見，與應急管理部印發的《應急管理綜合行政執法事項指導目錄（2023年版）》（應急〔2023〕70號）進行銜接。
（四）征求意見，修改完善
征求人事司、救援協調局、危化監管一司、危化監管二司、政策法規司、規劃財務司以及調查統計司意見共27條，其中采納20條，未采納7條。未采納的意見涉及建議增加《非煤礦礦山企業安全生產許可證實施辦法》相關內容以及刪除“未投保安全生產責任保險”裁量細則兩部分建議。同時，已初步征求地方應急管理部門建議。在對上述意見建議逐一研究的基礎上，經反復修改完善，形成目前的《基準》（征求意見稿）。
三、基本原則
（一）合法性原則
制定行政處罰裁量權基準，必須以法律、行政法規、部門規章為依據，劃定裁量階次、階次和具體標準必須符合立法原意，在法律適用上，遵循了上位法優于下位法，特別法優于普通法，新法優于舊法的原則。嚴格限制在行政處罰法、安全生產法和相關法律法規設定的處罰種類和裁量空間范圍內。
（二）合理性原則
行政處罰裁量權基準的設置，需要考慮裁量階次設定的合理性，同時兼顧每一裁量階次保持適度的彈性。應綜合考慮法律因素和事實因素，避免執法人員對行為相似、危害后果相近的違法行為實施處罰出現倚重倚輕。
（三）比例原則
在行政處罰裁量過程中，要兼顧實現行政執法目的和保護相對人的權益，在發揮行政機關及其工作人員的主動性和靈活性的前提下，將不利影響限制在盡可能小的范圍和限度內，做到過罰相當。
（四）公平公正公開原則
對違法事實、違法性質、違法情節等因素基本相似的同類型違法行為，應當盡量適用相同的法律依據和裁量幅度，執法程序與裁判結果應符合行政執法公平正義的要求。同時，在法律范圍內公布行政處罰裁量的依據、程序和基準，嚴格堅持公平公正公開的原則。
四、研究內容
（一）法規框架
主要研究當前安全生產領域現行有效的共計36部涉及安全生產行政處罰的法律、行政法規、部門規章。具體見下表：
（二）裁量細則框架
1.條文結構。裁量細則分為六部分，即違法行為、法律規定、處罰依據、裁量階次、適用條件和具體標準。違法行為、法律規定和處罰依據主要援引法條的原文規定，依據法條的具體內容對違法行為按不同標準進行分級，確定裁量階次、適用條件和具體標準。具體格式如下：
2.條文用語。所涉及的法律法規中均未規定“以上”及“以下”等是否包含本數，為方便實際運用，參照其他法律相關規定，《基準》明確“以上”包含本數，“以下”除法律規定的自然包含本數和最高檔的“以下”包含本數外，其余均不包含本數。
（三）具體內容
1.違法行為。主要援引法條規定，引用內容具體到條、款、項，一款或一項為一個違法行為。
2.法律規定。主要援引法條規定，引用法律、行政法規、部門規章中與違法行為對應的義務條款和禁止性條款內容。
3.處罰依據。主要援引法條規定，法律、行政法規、部門規章對同一違法行為均進行規定的，按照效力層級依次列明。
4.裁量階次。行政處罰裁量權基準制度主要遵循合法性原則、合理性原則、比例原則、公平公正公開原則，制定行政處罰裁量權基準結合立法目的、法定依據、處罰種類、處罰幅度，綜合考慮違法事實、性質、手段、情節、后果和改正措施等因素，對具體條文采取分級原則進行裁量，對罰款數額進行細化。各類違法行為依據社會危害性、情節嚴重性等從低到高劃定為A、B、C、D......等不同的基礎裁量階次。
5.適用條件及具體標準。根據行政處罰法以及《國務院辦公室廳關于進一步規范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》（國辦發〔2022〕27號）的相關規定，對安全生產行政處罰裁量權進行歸檔裁量。適用條件具體包括：違法所得數額、違法行為次數、違規物品數量、項目投資金額、用人單位人數規模、違法行為存續期間、事故以及違法行為嚴重性等。具體標準的設定只針對行政處罰種類中的罰款，且處罰金額幅度在1萬元及以上的，對于罰款金額幅度在1萬元以內的違法行為，以及難以劃分裁量階次的違法行為，為保障執法操作空間，不予設定裁量權基準。對罰款最高額大于1萬元小于5萬元的，一般以1-2萬元為裁量階；最高額大于5萬元小于10萬元的，一般以2-4萬為裁量階；最高額大于10萬元小于50萬元的，一般以5-20萬元為裁量階；最高額大于50萬元的，一般以20-30萬元為裁量階。以下舉例說明：
（1）違法所得標準。例如安全生產法第一百零三條第一款規定依據違法所得進行裁量，裁量權基準為：
（2）投資額標準。例如安全生產法第九十八條規定依據投資額進行裁量，裁量權基準為：
（3）用人單位人數規模標準。例如安全生產法第九十七條第（七）項規定依據人數規模進行裁量，裁量權基準為：
（4）發生事故標準。例如安全生產法第九十六條規定依據事故進行裁量，裁量權基準為：
（5）違法行為存續期間。例如《危險化學品安全管理條例》第七十七條第二款規定依據違法行為存在期間進行裁量，裁量權基準為：
五、需要說明的問題
（一）關于體例結構
2010年，原國家安全監管總局印發了關于《安全生產行政處罰自由裁量標準》的通知（安監總政法〔2010〕137號），將安全生產有關法律、行政法規進行羅列，按條文分別制定裁量實施標準，每條包含違法行為描述、處罰依據、實施標準三個要素。該《標準》雖然將法律法規文件按類型進行了分類，但上位法與下位法可能存在條文之間的不一致，出現法律適用不銜接的情況。此次制定《基準》，打破原有的按照法律文件結構劃分裁量標準的框架模式，對應急管理部門為執法主體的共36部安全生產法律、法規和規章進行梳理匯總，其中包括安全生產法1部法律，《生產安全事故報告和調查處理條例》等6部行政法規，《危險化學品經營許可證管理辦法》等29部部門規章。在此基礎上，將違法行為按照不同類型，歸類細分為綜合類、行政審批類、教育培訓類、技術服務類、危險化學品類、石油天然氣開采類、煙花爆竹類、工貿企業類、應急救援類、事故報告和調查處理類等大類，對同一種違法行為在多部法律文件中均作出規定的，一并在處罰依據一欄列出，便于行政執法人員快速搜索查找，有利于在行使裁量權的過程中更加明晰、充分地適用相關法律依據。
（二）關于處罰依據
當前在“處罰依據”一欄中，法律、行政法規、部門規章對同一違法行為均進行規定的，按照效力層級均依次列明，但可能存在條文間的不一致。目前在具體裁量權基準的適用中，采取如下模式解決：優先選擇效力層次高的法律適用，效力層次相同的，后頒布實施的優先于先頒布實施的，特別規定優先于一般規定進行適用。例如安全生產法第一百一十四條與《生產安全事故報告和調查處理條例》第三十七條均對發生生產安全事故的生產經營單位規定了行政處罰，但其規定不一致。在當前裁量權基準中，按照優先選擇效力層次高的法律適用原則，以安全生產法的規定對該違法行為設置裁量權基準。近年來，包括安全生產法在內的安全生產領域的法律、行政法規、部門規章相繼進行了頒布和修訂，但仍有相當一部分文件自頒布起未進行過修訂，其中部分罰則條文未能與安全生產法進行有效銜接。目前在裁量細則表格處罰依據一欄中，將與上位法條文內容不一致的部門規章條文不予列出，僅保留上位法與新法條文，以確保行政執法人員嚴格規范執法。